智慧的政策让城市成为时间的朋友:棕地再利用的制度经验

案例研究是规划师熟悉的工作方法。分析案例究竟看什么?我认为个案的成功并非孤立事件,归因于城市自身有比较好的政策环境。因此,案例研究时应该注重城市在文化培育、商业环境、支持设计师等方面的政策。

浏览欧美国家比较出众的棕地案例,我总结出三个共同点:对项目的准确定位,低成本启动的鼓励机制,和几近完美的建成效果。接下来我会从政策的角度对它们一一解读。

1 帮助棕地项目准确定位的评估

棕地再利用规划要满足适当防护前提。“适当”是指基地条件能支撑开发;“防护”考虑的是棕地的特殊性。因为可能存在土壤污染等危险,所以要对棕地现状作前置性的评估和治理。

中国近年来的棕地再利用重开发,轻治理,人身伤害事件屡见不鲜。在这里我想声明自己的主张:轻治理导致的安全责任事件不能简单理解为行政疏忽。克服弊政,应该从土地经济的制度源头上找原因。制度问题不解决,再多优秀案例也不过是土地经济的锦上添花,无法消减土壤污染侵蚀城市用地的危险。

作为一名研究中国环境治理的年轻学者和生态规划的践行者,我会不断提醒同行我们国家的土壤危机:未来会有更多不适宜居住的土地被划入城市用地,有更多人将会住在受污染的地区。规划师和政策制定者要做好准备,应对这个事实带来的治理困境。法律和制度上应该尽快健全棕地的评估系统。

在欧洲,有些国家的棕地再开发项目采用的是环境尽职调查-环境场地评估-社会尽责审核三级评估程序,他们的棕地再利用由政府主导,这一点跟中国类似,所以我建议政策设计者借鉴他们的制度经验,参考这套评估体系。接下来我简要的提示这个三级评估程序会做些什么:

第一级「环境尽职调查 (Due Diligence,简称DD)」 收购方在项目策划阶段会做环境尽职调查,主要在健康和安全方面。尽职调查可以帮助收购者全面的了解场地,识别收购地块的潜在风险。多数情况下,环境尽职调查由客户自掏腰包,请环境保护和历史文化保护的专业人员完成。与此同时,客户还会作出财务尽职调查、法务尽职调查,甚至还会包括对人力资源、市场、技术、IT等各方面的尽职调查。

第二级「环境场地评价 (Environmental Site Assessment,简称ESA)」 ESA是针对土壤和地下水污染状况的调查。在美国和西欧国家,只要检验出土壤中有对人体有危害的超浓度物质,立刻会有土壤改良的专业队伍插手负责常年的土壤改良和跟踪测试。在西雅图和波特兰,工业用地改成住宅用地至少要等上15年。波特兰市的皮革厂经过持续的土壤改良做出来的公园,不仅对人无害,生态系统服务水平甚至达到了动植物栖息地的标准。

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第三级「社会尽责调查 (Social Compliance Audit)」 审核是对企业在环保、社会声誉、文化形象等方面进行背景检查。审查客户的企业文化,看它是否适合在当地开业。

审查要求客户企业自身和供应链厂家遵守环保法规。越来越多的企业为了标榜社会责任感,在品牌形象上努力争取“有机”、“包装可循环回收”等顾客印象。无印良品、星巴克、Lush等知名品牌就花很大力量减少产品自身在生产、包装、运输上的消耗。对客户企业文化进行审核,目的是要看它是否能与当地的文化融合,特别是历史风貌比较敏感的地区。意大利的Castelvecchio博物馆就是在Verona市一个古老的城堡基础上改造的。近年来很火爆的素食风潮也经常把餐厅开在旧厂房或阁楼,回应潮人们对都市健康生活的诉求。

城市棕地评估并不是单一行政机关执行特定法律条例的程序,而关乎环境监督、历史风貌、文化教育、商业、法务等机构政策协同作业。

 

2 地方培育+新产业孵化  双管齐下的棕地再利用鼓励机制

 城市的发展引发大量工业区转移到外围,留下大片旧工业场地。在美国社会,留在这些地方的主要是少数族裔。这些社区亚文化活跃,但也经常伴随暴力、贩毒等犯罪问题,贫困现象十分普遍。成功的棕地再利用项目能改善当地的社会治安环境。

政府愿意在棕地项目上投入,那是因为政府能从中获得收益。一旦棕地改造成功,政府能收取更高物业税,更因为改良社会环境减少救济、警力、社会工作等方面的投入。政府、开发者和居民是棕地治理和再开发最重要的利益相关者,政策上应该采取鼓励他们之间博弈谈判的机制。棕地治理和再开发为什么要由政府引导?主要是因为会涉及到大额资金投入治理污染,并且需要政府制定法律规范并监管责任评估。

政府如何通过财政补贴、基金支持补偿开发商,是一个政策设计的难点。难在开发商只能分得部分棕地治理带来的正面收益,却要替评估和治理基地污染买单,因此开发商通常对棕地项目比较谨慎。大型工业区的治理和再利用主要靠政府推动,融资和管理上有时会采用公私合营的方式。

「欧洲的政策借鉴」  德国土地利用法规定了地方政府对棕地再开发和管理的控制权。项目的发起、核心机构的组建、主要资金来源等由欧盟、州政府、区域政府、地方政府、经济部门统筹,实施前地方统筹方案还必须经过州政府认可。欧盟提供资金扶持棕地修复。

和北美相比,欧洲国家的政府在发起棕地再开发项目上更具有控制权,就项目的领导地位而言,德国和中国类似,但政府在做事时与中国还有区别:德国参与项目的各级政府都有实权,项目的每一个环节都是多级政府协调决策;而中国的土地开发中,扮演实质的操纵角色的是地方政府,土地经济决定了政府的某些作为不伦不类,名不副实。很多因为轻治理、重开发导致的安全责任事件都可以从土地经济的源头上找原因。

「美国的政策改革」  联邦政府管辖下的环境保护总署是美国在棕地问题上的核心力量和最高指导中心。联邦政府通过相关部门制定棕地的相关法律法规,并提供基金支持。

具体的做法是,州政府和地方政府通过“自愿清理计划”和一些财政、税收工具来促进棕地的治理与再开发。事实证明,政府部门对开发商申请的快速回应、清理完成的证明以及灵活的治理标准可以增加棕地的吸引力。政府部门对土地上不确定性污染物的快速评估可以有效减少开发商等待的成本。

在1990年代中期棕地的开发并不顺利,导致大片工业场地闲置,原因是法律很严厉,开发商害怕承担不确定的工业污染罚款。因此近年来政府做了程序简化和权责划分的调整。

我喜欢去本地的“大黄狗”酿酒厂喝啤酒,那是由小工厂改造的


 

3 创意保证高品质设计

棕地项目越来越受到媒体和业界的关注,一来旧工业场所的再开发与新建项目形成鲜明的反差。二来保留厂房可以用时尚的语言表达城市的历史。

梳理了很多优秀案例之后,我觉得它们的共性并不在于某种设计元素,而是参与项目的业主、管理者、财政部门和设计者都很重设计品质。欧洲区域发展基金就资助一系列设计竞赛,包括著名的“国际建筑展 (IBA)”。鲁尔区旗下的IBA计划专注于旧工业建筑和废弃地的改造和重新利用。建筑设计竞赛激励了一批设计者投身于文化遗产事业。

4 艺术挽救温哥华的蒸汽城

培育地方文化和鼓励创业成为很多成功棕地项目的起步策略。事实证明,棕地再利用离不开地方支持。

温哥华这些年积累了不少早期工业遗址改造的经验。一种常见的模式是鼓励本地的艺术家和年轻创业者试水,突出文化创意和地方气息。借助Integram、Twitter和城市组织的各类节庆活动,相当一些网红开发的小店领衔了城市生活的潮流,比如楼顶上的有机厨房,手工制造花艺店。这样做既避免了腾迁大量当地居民,增加投资风险,又能改善社会环境。投资者和新业主的利益稳定能给当地社区带来好处。

加拿大城市温哥华本地的艺术院校学生和年轻艺术家创业,如果选在“蒸汽城”,他们能得到政府工作人员及非营利性组织的帮助。这些帮助包括:「针对经营模式寻找合适的选址」  有经验的社区工作者最了解哪个卖家急于出手快要倒闭的咖啡馆,哪处地产有升值趋势。低廉的租金、活跃的亚文化族群,有助于年轻艺术家起步。一般都是小型厂房或者繁华地区的后巷。
「大力推广当地艺术」  温哥华艺术博物馆定期展示尚未成名的本地艺术家作品,帮助年轻的艺术创业者商业推广。2013年市政委员会通过了“遗产保护行动计划”,为登记在册的文化遗产项目寻找合作者,扩大他们在公众范围的知名度。「启动资金优惠」  政府对艺术系学生创业减免学费贷款,并为艺术家创业提供贷款优惠。年轻的文化和科技创业者还可以在文化管理部门登记,申请基金资助。温哥华的历史街区保护工作中文化管理规划,保护性遗产登记和公众教育不是分割开的。比如说,为了吸引公众关注遗产保护事业,管理部门会为表现突出的文物保护项目授奖,并在相关网站和节庆活动上推广。如此一来,更多业主愿意申报和登记遗产,规划-登记-教育彼此相依。

 

最后总结一下温哥华给我们的启示:

  • 我们习惯了“有困难,找政府”的思维,然而政府扶持并不是解决问题的唯一出路。社区复兴离不开地方支持,这里面包括地方政府,还包括非政府组织、社区里的社会工作者、当地艺术家和居民。
  • 艺术具有穿透种族和文化的生命力,在生活中冲突激烈的族群,他们的艺术有可能在同一个地方共生,甚至被对方接纳。
  • 冲突和矛盾集中的地方也往往是生机。面对老社区,城市管理者和规划师除了看到它们的问题,还要挖掘他们的价值。

 

 


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