为鼓励棕地项目而生的评估程序改革

我在欧美棕地政策经验的博文中提到几个欧洲国家的棕地评估系统,采用的是“环境尽职调查-环境场地评估-社会尽责审核”三级评估程序。和北美国家相比,这些国家的政府在发起棕地再开发项目上具有控制权,主要资金来源采取自上而下的模式统筹,这一点跟我国政府引导、政府名下投资公司运作的方式类似,所以我向中国政府推荐这个三级评估体系。

-01- 环境尽职调查

「环境尽职调查 (Due Diligence,简称DD)」  收购方在项目策划阶段会做环境尽职调查,需要包括健康、安全方面。尽职调查的目的是在协议达成前替买方识别收购标的物(一般是工厂、企业或者地块)的潜在风险,避免企业在不知情的情况下承担额外的潜在收购成本,比如危险废物的处置费用的合法手续。对那些有意收购废旧厂房的买家来说,尽职调查可以帮助他们全面的了解场地整改的事项、成本及相关环保规定。如果发现需要做的内容很多,可以拿着尽职调查报告在谈判时把这部分成本算出来,向卖家压价。

多数情况下,环境尽职调查由客户自掏腰包,请环境保护和历史文化保护的专业人员完成。与此同时,客户还会作出财务尽职调查、法务尽职调查,甚至还会包括对人力资源、市场、技术、IT等各方面的尽职调查。

-02- 环境场地评价

「环境场地评价 (Environmental Site Assessment,简称ESA)」 ESA是针对土壤、地下水污染状况的调查,在美国,棕地法案要求所有棕地项目必须强制执行关于土壤地下水污染的法规。跟项目环境影响评价(Environmental Impact Assessment)相比,环评主要是对项目运行后可能产生的环境影响进行预测和评估,而ESA则是对现状进行调查评估。

ESA在美国有一套完整的规范,现在国内也借鉴了美国的这套做法,2014年环保部颁布的场地环境调查技术导则对美国的这套标准借鉴非常多。但是在具体操作中,我体会到发展中国家和发达国家在对有毒土壤的处理上差异非常大:在美国和西欧大部分地区,只要检验出土壤中有对人体有危害的超浓度物质,立刻会有土壤改良的专业队伍插手负责常年的土壤改良和跟踪测试。一定会等候若干年才允许再开发。在西雅图和波特兰,如果工业用地要改成住宅用地,至少要等15年,这个期限不容商量,所以有些案例证明,这两座城市的棕地经过长年的土壤改良,达到相当高的标准,甚至作为动植物栖息地不亚于野生环境。中国和日本就不是这样,对有毒土壤的处理方式主要就是换土,从1米到3米不等。更新了土壤以后,立刻就做住宅和商业用地。

-03- 社会尽职调查

「社会尽责调查 (Social Compliance Audit)」 审核是对企业在环保、社会声誉、文化形象等方面的合规性进行背景检查。审查对象针对客户企业文化,看它是否适合在当地开业。审查包括:

1) 客户企业自身和供应链厂家是否遵守各类环保法规。如果一个公司再生产过程中有很多上游供应商,他们希望避免因为上游企业违规造成的供货问题影响自身生产。除了达到官方要求的环保标准,越来越多的企业为了标榜社会责任感,在品牌形象上努力争取“有机”、“包装可循环回收”等顾客印象。比如无印良品、星巴克、Lucy等知名品牌就花很大力量减少产品自身在生产、包装、运输上的消耗。近年来宜家就在欧洲把开张门店选在旧厂房而不是传统意义上的新区空地(Big Box)上。

2) 对客户企业文化进行审核,主要目的是要看看它是否能与当地的文化融合,特别是历史风貌比较敏感的地区。意大利的Castelvecchio博物馆就是在Verona市一个古老的城堡基础上改造的。近年来很火爆的素食文化,餐厅开在旧厂房。


美国的政策改革

联邦政府管辖下的环境保护总署是美国在棕地问题上的核心力量和最高指导中心。联邦政府通过相关部门制定棕地的相关法律法规,并提供基金支持

具体的做法是,州政府和地方政府通过“自愿清理计划”和一些财政、税收工具来促进棕地的治理与再开发。事实证明,政府部门对开发商申请的快速回应、清理完成的证明以及灵活的治理标准可以增加棕地的吸引力。政府部门对土地上不确定性污染物的快速评估可以有效减少开发商等待的成本。

在1990年代中期棕地的开发并不顺利,导致大片工业场地成为闲置的棕地,原因是法律很严厉,开发商害怕承担不确定的工业污染罚款。于是一些地方政府为了鼓励开发商棕地开发,特向修复过的棕地发放清理污染完成的证明来消除开发商未来的连带责任。

现在的棕地开发多采用风险管理法,即针对棕地未来的用途,采用不同的修复标准。这样可以降低污染清理的成本,节约资金。


欧洲案例借鉴

德国土地利用法规规定有地方政府控制对棕地在开发和管理。项目的发起、核心机构的组建、主要资金来源等由欧盟、州政府、区域政府、地方政府、经济部门采取自上而下的模式统筹,实施前地方统筹方案还必须经过州政府认可。

政府对于大型棕地开发在财政上经常以公司合伙制模式。比如蒙特塞尔斯区在开发和厄瓦尔德矿区再开发就是由地方政府和鲁尔集团蒙特分公司联合成立新的公司共同开发的。在公私合营模式上,这有一点像中国的城市投资集团。在污染物治理上,修复资金主要来源于欧盟、联邦政府和州政府。

公共基金是另一个重要的资金来源。为期10年的IBA计划期间,投入在艾姆舍地区的250亿欧元中,2/3来自公共基金,1/3来源于私企。政府并没有制定详细的地区规划,而是靠一步步把污染治理好的地区用中小型分支项目慢慢盘活,减少了一次性土地变更和大规模开发带来的风险。

 

最后,总结这些案例对中国的意义

  • 就项目的领导权而言,德国的政府领衔机制和中国类似,区别在于德国参与项目的各级政府都有实权,项目的每一个环节都是多级政府协调决策,而地方政府在中国的土地开发中扮演实质的操纵角色。
  • 美国政府在棕地再利用资金方面比德国更依赖开发商,而复杂的评估程序和严厉的法务责任另开发上望而却步,因此近年来政府做了程序简化和权责划分的调整。我认为美国这两个方面的经验给我们启示。

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