对滨海新区的几点想法——张庭伟在滨海新区的主旨发言

2016年12月21日,天津举办学术研讨会,邀请了四位顶级学者专家指导滨海2049规划工作。本文是我整理的当天张教授的主旨发言笔记。

对滨海新区的几点想法

演讲嘉宾:张庭伟     笔记整理:江北

 

1. 对天津滨海新区三个层面的理解

第一个层面是天津。天津是中国的重要城市,国家对天津有很高期待。天津有地理优势,经济上有非常好的基础,又有很好的高等教育基础。

但天津也经历了很长的停滞期。天津目前面临的最大问题是国际环境,也就是外部机遇不好。我们现在遇到反全球化势力的影响,这对以贸易、港口和制造业为基础的滨海新区是极大的挑战。对此我们必须要正视天津的弱点:区位上因靠近北京,反而没有办法发挥优势。 创新力、竞争力、吸引力方面不足,经济受珠三角和长三角先发优势的影响,优秀人才被吸引走了。人才流失对天津发展的负面影响是难以挽回的。

张庭伟指出:解决各种难题必须要调动起大家的积极性,政府、企业、社会三方面协作 。规划工作既要应答国家领导人的期望,同时也要应答企业和民众的期望,这是天津面临的挑战。

第二个层面是天津滨海。这些年滨海新区发展的“帽子” 太多,表现在多种经济活动的叠加,一张规划图上有生态城、有自贸区,又有保税区,各种各样的“帽子”都落在同一个空间上,他们之间如何博弈是需要考虑的。

协同发展,指的是在一个时期专注去做确定的事情,并且能够落实。比如国家对天津的定位是金融创新,不知道金融创新意味着什么。怎么做才算是金融创新?金融创新空间跟其他有什么不一样的要求吗?创新指的是建筑空间上的创新?还是人的理念创新?还是行当本身的创新?这些必须要细化落实,有针对性的研究,否则,只提金融创新这个说法是不解决实质问题的。

第三个层面是区域层面的协同发展。在区域层面上,李鸿忠书记谈到北京市是主角,天津要做好配角,接受北京的辐射。新区和天津其他区协同发展,必须要理清各个系统之间叠加的功能定位,处理好不同利益相关方之间的利益关系。

区域上的协同发展还要考虑时间轴和空间轴,回答天津滨海以什么优先,为事情的优先级排序。整合不同性质的用地,近期做什么、做多大。滨海新区的发展必须要理清新区各种叠加的功能定位。

滨海新区目前大规模物质建设基本完成,但很多项目里面是空的,服务支撑没有跟上。 所以规划的重心必须转型,从追求建设总量调整为提高质量,要想办法让造出来的东西活起来

规划不再是以建设为主,不断的往外扩张,而是必须能真正解决问题。这意味着规划师要开始做不熟悉的事,深入到生活中去,发现老百姓的需要。怎么实现天津本地老百姓的期望,这是需要学习的。

 

2. 现代空间规划的理念和维度问题

1) 城市经济结构多元化,空间使用必须复合化

城市经济在全球化情况下具有多元化趋势,城市的中心区为了适应多元经济的发展,从传统用地分隔的CBD(中央商务区)会转向用地混合多样的CAZ(中央活动区)。区域内不仅有商业和金融,还有居住,甚至有小型无污染的工业(比如印刷业)。

我们要尊重城市发展中出现的复杂性 。后工业时代不能再依靠单一功能分区的思路规划城市。张庭伟教授盛赞上海2040规划跟上规划思维的转变,提倡CAZ理念,鼓励复合功能、混合使用的城市空间,这是推动国内大城市新规划转型的好现象。

2) 城市发展既有阶段性,又有连续性。

规划的目标是要应对不确定性。美国作规划分成增长,保持稳定,收缩衰退三种模式 。规划人员不要以为所有的规划都必须是增长的,认为明天一定会更好,有了这样的认知和信念,规划工作第一是适应变化,顺势而为,避免一味的拉动提速;第二是应对不可预见的灾害,要兼顾弹性和韧性。

适应变化意味着保持战略上的弹性。目前滨海新区的问题出在规模有限,不足以支撑这么多的功能。如果还按照惯性思维扩大规模,期待能吸引人过来,未必奏效 。不如调整供给,缩小范围,集中发展,逐步推开。这样做的好处是规划保持弹性,调整自己以适应外部变化。

规划怎样才能做到既有弹性又有韧性?对此张教授建议:要分出一部分力量加强对国际国内发展大格局趋势的分析,只低头画图不解决问题,还要抬头看国内、中央甚至全球的发展 。

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同时我们还要减少对具体项目和具体指标的关注,比如港口应该做多少泊位,增加多少流量,这些数字不可控,以这些数据为基础做规划是没有意义的。我们不能控制全球经济环境的变化,但是能做到了解制造业、港口的趋势。

规划的目标是要应对不确定性。城市规划作为一种公共政策,目标应该更加全面,要从单纯的物质性规划转向政策性规划,包括城市管治,公共财政安排,公共的参与。真正让城市成为老百姓生活的家园。

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要重视公共交通规划以及公共空间规划。但不能停留在公共交通和公共空间本身,而要让它们发挥社会功能。

交通的最终目的第一是要减少通勤时间。千万不要片面的以为不断增加交通供给就是好规划 。

其次,规划者必须要考虑交通规划的社会功能和生态功能。最好交通规划是没有交通,不产生交通规划的交通是最好的。北京的交通规划从五环画到七环,并没能解决交通问题。

第三要关注到交通规划自身的多元化。我们不仅要考虑高速公路和轨道交通,还有公交和水运。滨海新区的很多水域具备水运、慢交通、物流交通的条件。这些多样类型的交通不是咱们空想出来的,而是以社会经济发展的客观需求为依据,应该做相关研究。

 

3.《芝加哥2040规划》 

芝加哥是在2004年做的2040规划,一直在修编。这个规划有值得我们借鉴的东西。

先谈谈芝加哥2040和滨海2049的相同点。两个规划都是城市长期发展的指导性文件,都是覆盖整个区域的规划。芝加哥规划覆盖了690平方公里的区域,900多万人口,既是物质规划,又是政策性规划。芝加哥2040 规划的重点是研究城市未来发展方向、土地使用、交通组织和环境保护等方面。

芝加哥2040与滨海2049还有很大的区别。第一,芝加哥规划是由芝加哥商会而不是规划局做的,1909年以来芝加哥总体规划一直是商会牵头,因为这样做接地气,知道资本从何而来,知道运营会遇到哪些困难。芝加哥2040总体规划没有真正意义上的法定作用,而是对各级政府、企业及公众的指导性、咨询性文件。

芝加哥总规非常重视规划过程,规划是帮助形成共识的工具,不强调最后的图纸文本。它不是一个给定的未来蓝图,而是与时俱进、动态滚动、开放式的框架规划,提供了多种可能性。它是情景规划,不仅考虑发展,还考虑到维持原状甚至衰退的场景。

芝加哥2040有一个区域的理念,除了芝加哥市,还包括271个中小型城镇的规划。但规划并不把讨论经济发展作为重点。经济政策有更专业的研究机构,比如联邦储备银行、芝加哥大学经济系。规划师谈经济不是内行,真正能对经济提出真知灼见的是经济学家,规划师要跟他们协作。

芝加哥2040规划集中做的一件事就是公共产品规划,这里包括公共交通、公共绿地,还有间接的跟经济政策配套。

芝加哥规划的目的是要让芝加哥和271个小城市达成共识,确定共同的发展目标。他们提出三大目标:宜居的社区,健康的自然环境,具有全球竞争力和管理协作能力的区域。又提出五大主题:宜居社区、多样性、自然环境、全球竞争力、政府实践管理协作。还提出三大战略:建立CAZ体系、发展轴线(廊道)、绿色空间。

最后一个行动计划是区域发展的意向。这是根据以上三大目标和五大主题最终提出来的概念。比如说现状分析,以减少交通为目标,就必须考虑到现在的就业中心和住房分布,看看这些不同规划子项之间是否匹配,有差距的话能就地解决多大比例。

三大目标是围绕三个核心问题提出来的。

第一个核心是中心体系CAZ (Central Activity Zone)的体系。中央活动区是有多种交通模式连接起来的,是紧凑的,是混合使用的,是宜居的,有经济活跃的中心区,称为CAZ,这个概念在上海2040规划中体现很多。

第二大核心问题讨论的是交通廊道网络问题,交通廊道共分五种类型:第一个是通勤铁路和地铁,第二个是轻轨高速公交,第三个是高速公路,第四个是主干道,第五个是水上交通。芝加哥和滨海很像,东边是水,可以考虑水面货运、水上的出租车。水上出租车在芝加哥成为旅游的卖点,很多人夏天愿意乘坐水上出租观赏芝加哥漂亮的天际轮廓线。

第三大核心问题是绿色空间,绿色空间是宝贵的资源,“共识”的参加者特别专注自然资源的丧失,呼吁保护和保存开放空间、生物多样性栖息地、水资源、农田和绿色廊道。未来新的绿地保护不只是依赖传统的公共保护方式,越来越多的私人机构、基金会、非政府组织将积极参与到绿色空间的保护和开发中。

芝加哥2040规划根据这些核心问题,发展出2040农田保护,2040区域绿地,还有历史建筑、历史街区的保护。

接下来是情景规划。他们考虑了三种情况:第一种不采取任何措施,看看哪些地区会堵塞;第二种假设政府采取一些措施, 组团式的发展又会怎样;第三种情况不是集中,而是沿着交通廊道发展交通会怎样,拥堵会怎样,用模拟的方法来分析交通堵塞的各种情景。

芝加哥2040的最后部分是实施策略和行动计划,共17项。

我们能从芝加哥2040借鉴哪些经验?

张庭伟教授对此给出三点建议:

  1. 政府角色淡化,城市是老百姓的城市,要从需求方考虑问题,而不是供给方。我们习惯了强大的政府说了算,但是筑巢不一定就能引来凤凰。
  2. 规划理念集中在提供公共产品,而不直接参与经济活动。规划师的主业应该集中在公共产品,生态环境、社会公平,比如提供可负担的住房、教育、和医疗。规划要靠政策立法,重视政策。
  3. 要有新的规划技术手段,比如GIS。规划师要学会怎样做社会调查,怎样运用数据为方案找依据。

 

4. 张庭伟对滨海的建议

  1. 心态要淡定。根据自身基础,理性分析,要跟踪外部政治经济的变化,拓宽未来的可能性,抬头看到大趋势的变化,不赶时髦。 不要帽子太多,有定力。
  2. 要有时间轴和空间轴两条线。给空间布局的转换和开发时间留有弹性,让用地性质可以根据外部政策的变化而调整改变。规划师真正的本领在于沟通,会跟领导沟通,懂得倾听各类人群的诉求,从他们的角度落实规划的想法。
  3. 长期规划要抓大放小。专注做有限的事情,在大事情没确定下来之前工作做得过细,将来还要面临返工。长期规划和近期规划有密切的联系,要力求保持延续,同时又要与时俱进。远期规划应该更多关注大的趋势,减少对具体项目的安排。
  4. 问题导向。规划者关注经济问题,但是空间规划的重点应该在公共产品。城市中有些问题不是规划部门能解决的,甚至连区长和书记也不能,那就放一放,先做力所能及的事。
  5. 经济分析及业态结构非常重要,经济分析的重点在于业态构成。发展制造业和发展服务业的动力是不同的。发展制造业主要是为了提供就业岗位,较少考虑GDP 。反之,想拉动GDP就需要把重点放在发展服务业上 。我们也必须弄清楚发展哪种类型,经济用来干什么。难道单一产业的城市就一定对外部环境的变化应对弹性差吗?张庭伟指出:硅谷和西雅图两个城市的产业都比较单一,最后经济却相当不错,因为这两个城市的产业业态是以知识创新为基础。不是谁都可以成为西雅图和硅谷,关键看自己有没有特别拿得出手的王牌。如果没有,那最好还是保持产业多元,把鸡蛋分别放在几个篮子里比较稳妥。从我们对中心城区集中程度的分析,得出的结论是:京津冀、长三角、珠三角的人口集中度继续在上升,这说明滨海新区人口也会增加。与此同时,京津冀地区GDP集中度在下降,这意味着人口往中心城主要城市上去,但是经济已经扩散开来 。通过政策引导我们的经济已经从北京往外搬,但是人口往一个地方集聚,就说明有机会做服务业,因为制造业已经扩散,人口还在过来,这些人口就是为地区提供服务业的机遇,所以经济活动跟人口集聚不是一回事。京津冀还是不如长三角和珠三角,也是客观事实。

 

5. 对下一步工作的建议

  1. 理清家底,以GIS为平台,结合大数据分析。做出一系列GIS同等比例、尺寸的分层系列。每个系列图纸有一个主题,比如:
  • 地形分析主题,要分出地形初始图和填海后的地形,按自然条件分(水、陆、植被、地质等)系列;
  • 人口分布主题,不仅要做现状人口分布、还要有人口增长和减少的图纸,能看出一个区的人口是增长还是减少,老年人增长在哪些地区,青年人增长的哪里。青年人增长快的点要标出来;
  • 投资分析主题,看看重点投资的地方有没有带来人口增长,如果没有,那么这个地方可能要缓一缓了;
  • 就业机会主题,创造了多少就业机会,形成了多少基础设施。

以上这些都可以举一反三,要做到动态更新,了解变化的趋势,不断发现和校正规划思路。如果投资在东,但人口发展重点在西,那就说明决策有误。

  1. 理清思路:理清做事的优先级。

张庭伟建议在一定时期内减少副中心,避免碎片化,集中建设重点区,优先完善特色地带,辅助关键行业。

  1. N规合一。在京津冀规划和天津市总规等上位规划指导下,整合新区各种规划。
  1. 开展专题调查:从区域的地块层面,行业层面,从不同角度 了解需求,发现短板,寻找解法。

改变思路,应该从需求出发而不是从供给出发。 张庭伟认为规划师应该开始做自己原来不熟悉的事,规划师应该走到企业中去了解需要城市如何配合产业,做专题调差,了解居民的需求、行业的需求、地块的需求。有了这些研究依据,规划师才有底气说服政府。

  1. 案例比较:上海2040浦东新区和滨海新区有一定的可比性。

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  1. 重视政策规划,加强与其他政府部门协作,建立工作平台。

要重视跟其他政府部门的协作,希望区长牵头建立工作平台。现在做规划不是图纸上的规划,还要有政策规划。比如人口研究怎么吸引人口,特别是对新区发展有影响的高端人才。我们将来有优势的行业,比如大飞机产业,如何吸引这样的人口。这个全靠上级政府通过政策来落实的,尽快建立政府层面的工作平台,新区的区政府要牵头,不是靠规划局能解决问题的。

 

结语

一座城市的成熟需要时间,有目标,能坚持,必成功!芝加哥城市走过100年,浦东将近30年发展成今天,现在已经很好,有20%的居民进驻了。城市的发展需要时间,不能着急,慢慢来。

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